編者按：今年8月10日，我們以《營(yíng)商環(huán)境，同一個(gè)地，差別咋那么大呢?》為題對(duì)陜西省商洛市西街舊城改造項(xiàng)目因政府的行政違法導(dǎo)致企業(yè)受損、營(yíng)商環(huán)境堪憂進(jìn)行了報(bào)道。報(bào)道后，商洛市委回復(fù)稱，該問(wèn)題正在協(xié)商解決中。時(shí)隔近3個(gè)月，進(jìn)展如何?人民網(wǎng)記者走進(jìn)商洛市，對(duì)涉及的相關(guān)部門和單位進(jìn)行了調(diào)查了解。

舊城改造本來(lái)是改善居民生活環(huán)境、提升城市品質(zhì)的民生工程，但是在陜西商洛，這個(gè)民生工程卻成了困擾政府、開(kāi)發(fā)商的多年的“疑難雜癥”：商洛市政府違反城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，導(dǎo)致大云寺周邊環(huán)境被破壞，該行為在2017年被住建部列為全國(guó)典型的政府行政違法案例并掛牌督辦。

按照規(guī)劃的藍(lán)圖，該項(xiàng)目本該是政府、居民、開(kāi)發(fā)商等多方共贏的局面，結(jié)果以文物周邊環(huán)境被破壞、企業(yè)投資數(shù)億建成的商業(yè)體面臨拆遷、政府違法行政被督辦的局面草草收?qǐng)觥楹螘?huì)出現(xiàn)這樣的局面?導(dǎo)致多方受損的原因出在了哪一環(huán)節(jié)?按照住建部的督辦要求，商洛市下一步將如何解決這一難題?近日，人民網(wǎng)記者走進(jìn)陜西省商洛市，對(duì)涉事的相關(guān)部門和單位進(jìn)行了調(diào)查了解。

“五證”齊全的合法項(xiàng)目面臨拆遷 民營(yíng)企業(yè)發(fā)展遇困

9月底的商洛已經(jīng)有些微涼。

從遠(yuǎn)處望去，這座位于商洛市商州區(qū)中心城區(qū)的商業(yè)建筑“商洛大都匯”和周邊的住宅樓自成一體，商場(chǎng)、超市、酒店、餐飲一應(yīng)俱全。大都匯旁邊廣場(chǎng)上的老人們坐在長(zhǎng)椅上休息，孩子們?cè)谕嫠ｆ音[，周遭的一切看起來(lái)都是和諧共處。而在商洛大都匯旁，被圍墻圍起來(lái)的大云寺顯得格格不入。

在大云寺前，記者經(jīng)過(guò)多方聯(lián)系，見(jiàn)到了參與城改項(xiàng)目的陜西凱華房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司(下稱‘凱華公司’)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的副總經(jīng)理安建。

合法的城改項(xiàng)目成了違建，這對(duì)于安建和凱華公司整個(gè)團(tuán)隊(duì)來(lái)說(shuō)一直很心塞。

8年以來(lái)，他見(jiàn)證了棚戶區(qū)拆遷、新項(xiàng)目建設(shè)、商家入駐的歷程，從最初的滿心期望到如今的舉步維艱，巨大的落差顯然令他很難接受。

談及該項(xiàng)目的歷程，安建打開(kāi)了話匣子。

2010年，商洛市政府決定，通過(guò)招商引資，對(duì)位于商洛市中心城區(qū)面積最大、居住人口最多也是環(huán)境最差的棚戶區(qū)——西街片區(qū)舊城進(jìn)行改造開(kāi)發(fā) ，“商洛大都匯”項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。

項(xiàng)目位于商洛市商州區(qū)中心城區(qū)，占地面積約180畝，總建筑面積43.8萬(wàn)平方米，總投資逾12億元人民幣。

按照規(guī)劃，西街城改項(xiàng)目包括對(duì)近1500戶西街原居民全部就地安置，以及開(kāi)發(fā)住宅和商業(yè)用房。這其中就包括在大云寺圍墻外周邊地塊建設(shè)逾1.5萬(wàn)平方米仿古商業(yè)用房;大云寺正面建設(shè)6900余平方米城市廣場(chǎng)，其正面左前方建設(shè)地上6層、約5萬(wàn)平方米的購(gòu)物中心。

項(xiàng)目自規(guī)劃開(kāi)始，關(guān)于大云寺的保護(hù)和開(kāi)發(fā)就一直爭(zhēng)論不斷，并多次引發(fā)輿論關(guān)注。

大云寺位于項(xiàng)目地塊內(nèi)西北角。該寺整體建筑坐北朝南，由山門和前殿、中殿、后殿組成，占地7744平方米，建筑面積772平方米。清順治十八年(公元1661年)修建，明清建筑風(fēng)格。1992年被陜西省政府公布為省級(jí)文物保護(hù)單位。

由于歷史原因，大云寺周邊長(zhǎng)期以來(lái)被私人住宅、商業(yè)店鋪等老舊建筑環(huán)繞、蠶食，形狀極不規(guī)則，周界安防隱患多、實(shí)施保護(hù)難度較大;同時(shí)，西街片區(qū)處于老城區(qū)范圍，片區(qū)內(nèi)房屋多年無(wú)序修建，大多年久失修，安全隱患嚴(yán)重，臟亂差突出，群眾改造愿望迫切。

為進(jìn)一步完善城市功能，提升城市品位，改善人居環(huán)境，商洛市委、市政府在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，決定實(shí)施西街片區(qū)舊城改造工作(大云寺位于改造范圍以內(nèi))，并于2011年7月完成了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

按照規(guī)劃及專家論證，大云寺要在保持原有面積不變，且不觸及寺內(nèi)文物建筑的前提下，以將西、南兩側(cè)圍墻向里縮進(jìn)，東、北兩側(cè)圍墻向外拓張的辦法予以保護(hù)。規(guī)劃實(shí)施到位后，大云寺將成為以四座大殿為中軸線的較為規(guī)則的長(zhǎng)方形建筑群，且寺廟建筑周邊開(kāi)闊、自成體系，消防、安防及各類保護(hù)措施將全面得到落實(shí)，并與項(xiàng)目新建廣場(chǎng)和蓮湖公園景區(qū)珠聯(lián)璧合、相映成輝，對(duì)于大云寺的旅游觀光、安全保護(hù)和對(duì)外開(kāi)放都會(huì)起到極大的促進(jìn)作用。

凱華公司的建設(shè)項(xiàng)目“五證齊全”。

項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的初衷和愿景，是要建設(shè)一個(gè)新型的城市綜合體，擔(dān)負(fù)完善城市配套功能、改變商洛城市形象的主導(dǎo)作用。總建筑面積約5萬(wàn)平方米的“大都匯購(gòu)物中心”，就是擔(dān)負(fù)這一使命的核心與支柱性建筑，也是整個(gè)項(xiàng)目的關(guān)鍵亮點(diǎn)和賣點(diǎn)，是帶動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目商業(yè)以致商洛市區(qū)商業(yè)繁榮的龍頭、“航母”，更是吸引國(guó)內(nèi)外知名品牌和商家進(jìn)駐商洛、投資商洛的城市窗口。

初衷都是好的，然而現(xiàn)實(shí)卻并非如此。

為實(shí)現(xiàn)這一愿景，商洛市政府以多項(xiàng)優(yōu)惠政策吸引了凱華公司前來(lái)投資建設(shè)。2010年11月，商洛市舊城改造辦公室與凱華公司簽訂了《商洛市西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)合同》。

自此，凱華公司開(kāi)始了和商洛市政府8年多的拉鋸戰(zhàn)。

“由于各方面原因，商洛市政府拆遷拖了3年，直到2014年我們才相繼拿到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)所需的全部政府批文和行政許可，按規(guī)定繳清了土地出讓金和相關(guān)費(fèi)用。”安建說(shuō)，“2016年3月，15萬(wàn)余平方米安置房竣工落成，年底商洛市商州區(qū)政府組織正式向安置戶交房。”

在項(xiàng)目投資嚴(yán)重虧損、商業(yè)市場(chǎng)形勢(shì)持續(xù)低迷的情況下，2017年初，大都匯購(gòu)物中心正式全面開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)。租售商家包括華潤(rùn)萬(wàn)家超市、影院等在內(nèi)共220余戶。

一波三折，凱華公司以為順利開(kāi)業(yè)就能逐漸彌補(bǔ)前期超額的投資虧空，然而麻煩緊接著又來(lái)了。

住建部給陜西省住建廳的督辦函。

2017年3月，住建部給陜西省住建廳下發(fā)了《重大違法案件掛牌督辦通知書》(建督辦[2017]3號(hào))，《督辦通知書》顯示，“陜西省商洛市在大云寺文物周邊50米一般保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，不符合商洛市城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，導(dǎo)致大云寺文物周邊環(huán)境遭到破壞，嚴(yán)重違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定。現(xiàn)決定對(duì)該案進(jìn)行掛牌督辦。請(qǐng)你廳責(zé)令立即停止違法建設(shè)，依法查處違法行為，并追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。”

為落實(shí)住建部的督辦要求，商洛市制定的整改方案更讓凱華公司頭疼不已。

“臨近大云寺已建成并投入使用的 “大都匯購(gòu)物中心”(地上6層、地下1層，共約5萬(wàn)平方米)，須進(jìn)行正面拆除三層、三跨(6000余平方米)，整棟建筑將被像切豆腐樣切成座椅狀，一旦按照這個(gè)方案實(shí)施，整棟樓都將廢棄。這將引發(fā)許多難以規(guī)避甚至無(wú)解的問(wèn)題和嚴(yán)重后果。”凱華公司因此十分擔(dān)憂。

經(jīng)商洛市政府有關(guān)部門與凱華公司共同委托，評(píng)估結(jié)果表明：該購(gòu)物中心純商業(yè)價(jià)值為6.46億元人民幣。此數(shù)額尚未包含超過(guò)1億元的已售、已開(kāi)業(yè)220余家商戶的經(jīng)濟(jì)損失和違約賠償金。

超過(guò)6億元的經(jīng)濟(jì)損失，開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)力承擔(dān)，作為較貧困地區(qū)的商洛市政府亦難以承擔(dān)。

為協(xié)商解決這一問(wèn)題，安建這兩年已經(jīng)跑了相關(guān)部門無(wú)數(shù)次，僅給政府的請(qǐng)示報(bào)告都打了30余份，最后都杳無(wú)音訊。

一項(xiàng)惠及商洛的民生工程，成了違法建設(shè)項(xiàng)目。一個(gè)按照政府批準(zhǔn)的規(guī)劃建成的合法建筑成了被要求拆除的違法建筑，政府招商引資的民生項(xiàng)目陷入了困境，企業(yè)發(fā)展也面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。

夕陽(yáng)下，圍墻里的大云寺大門緊鎖，依舊冷冷清清。相隔不遠(yuǎn)的大都匯霓虹閃耀，行人如織。

政府行政違法產(chǎn)生的一系列后果誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

據(jù)住建部通報(bào)，商洛大云寺周邊建設(shè)項(xiàng)目違反商洛市城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，在未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃情況下出具規(guī)劃條件、出讓用地，是典型的政府違法行政，導(dǎo)致大云寺文物周邊歷史環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

按照文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)要求，大云寺周邊50米是建設(shè)控制地帶，而商洛大都匯項(xiàng)目部分建筑就在50米保護(hù)范圍以內(nèi)，顯然是違法的。

記者從商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局查詢得知，2014年4月，該局給凱華公司頒發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，那么，大都匯項(xiàng)目是合法有效的。

記者通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，商洛市被住建部通報(bào)的主要原因是由于未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃情況下出具規(guī)劃條件、出讓用地，使得有“準(zhǔn)生證”的項(xiàng)目成為“違法建筑”。

2017年4月，由商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局《商洛市西街片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃草案》(下稱《草案》)對(duì)外公開(kāi)，《草案》對(duì)大云寺保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶進(jìn)行了劃定：大云寺圍墻內(nèi)為重點(diǎn)保護(hù)范圍，圍墻四周各外延50米為一般保護(hù)范圍，建設(shè)控制地帶同一般保護(hù)范圍。

“對(duì)大云寺保護(hù)范圍內(nèi)已經(jīng)建成但未經(jīng)陜西省文物局同意的建筑，近期予以改造，使其建筑風(fēng)貌與大云寺建筑風(fēng)貌相協(xié)調(diào);遠(yuǎn)期予以拆除或降層處理。”《草案》對(duì)在大云寺50米范圍內(nèi)的大都匯項(xiàng)目部分建筑這樣描述。

按照控制性規(guī)劃的要求，2017年8月，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局下達(dá)了《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大云寺相關(guān)的項(xiàng)目一標(biāo)段《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。后來(lái)，凱華公司提起行政復(fù)議，2017年12月25日，商洛市政府作出復(fù)議決定稱：“該撤證行為認(rèn)定事實(shí)不清、違反法定程序、適用依據(jù)不準(zhǔn)確，不予支持”。

2018年4月27日，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啟動(dòng)撤證。

2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出復(fù)議決定：“該撤證行為，主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用依據(jù)錯(cuò)誤。撤銷商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局作出的《撤銷行政許可決定書》”。截止到目前，與大云寺相關(guān)的項(xiàng)目一標(biāo)段《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》仍然合法有效。

商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局兩次“撤證”均以失敗告終，按照相關(guān)法律法規(guī)，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局要再次“撤證”，要向人民法院提起訴訟。

在凱華公司看來(lái)，在項(xiàng)目前期規(guī)劃論證和審批過(guò)程中，商洛市規(guī)劃部門只注重與本級(jí)文物部門溝通，而忽視了上級(jí)文物部門的審批，存在程序瑕疵。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，商洛市政府一再追求項(xiàng)目進(jìn)度，在一定程度上忽略了相關(guān)手續(xù)的批復(fù)，這是造成目前這種局面的一個(gè)主要原因。

那么，為何商洛市政府不顧法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)?作為規(guī)劃部門，在前期規(guī)劃過(guò)程中是否考慮大云寺的邊控問(wèn)題?對(duì)此，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局局長(zhǎng)趙緒春在接受記者采訪時(shí)表示，大云寺的邊控問(wèn)題正在解決，對(duì)于記者采訪的問(wèn)題將逐級(jí)上報(bào)，待領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)了才能回復(fù)。

由商洛市主要領(lǐng)導(dǎo)簽字審批的項(xiàng)目總平面規(guī)劃圖。資料圖

記者獲取的一份該項(xiàng)目的總平面規(guī)劃圖顯示，該項(xiàng)目當(dāng)年作為“一把手工程”，由時(shí)任商洛市主要領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)。

作為建設(shè)單位，凱華公司在施工過(guò)程中也存在不顧法律法規(guī)的問(wèn)題。對(duì)此，安建在接受記者采訪時(shí)表示，“政府承諾我們只負(fù)責(zé)施工，一切手續(xù)都由他們協(xié)調(diào)解決，作為建設(shè)單位，我們也是無(wú)奈的。”

作為文物部門，對(duì)于文物保護(hù)是否盡到責(zé)任?規(guī)劃論證時(shí)為何沒(méi)有考慮文物邊控問(wèn)題?商洛市文化文物廣電新聞出版局對(duì)于記者提出的問(wèn)題一直也未正面回應(yīng)。

截至發(fā)稿前，商洛市相關(guān)部門并未對(duì)人民網(wǎng)記者提出的問(wèn)題做出回復(fù)。

目前，住建部督辦已經(jīng)一年有余，按照整改意見(jiàn)，該問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)性的解決。

律師：企業(yè)可依法向政府索賠

專家：全方位提升行政決策的科學(xué)性

“本案是一起典型的政府破壞營(yíng)商環(huán)境的案件。政府因違反承諾、行政違法等原因?qū)е抡猩桃Y企業(yè)和公共利益受損。”陜西平非律師事務(wù)所律師王德明表示，《陜西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門對(duì)承諾的招商條件，應(yīng)當(dāng)以書面的形式作出并履行，因未按約定履行承諾條件給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。”

王德明律師認(rèn)為，作為商洛市的招商引資項(xiàng)目，大都匯購(gòu)物中心已經(jīng)建成并投入使用，涉及數(shù)百戶群眾現(xiàn)實(shí)利益。如果撤銷行政許可，導(dǎo)致購(gòu)物中心成為非法建筑，公共利益將受到巨大損失。根據(jù)《行政許可法》第六十九條第三款規(guī)定：“依照前兩款規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”

此外，因規(guī)劃部門行政違法造成的大云寺周邊土地不能使用，給企業(yè)和群眾造成的損失，可向政府相關(guān)部門索賠。賠償包括：土地款損失、商業(yè)利益損失、拆毀房屋的建設(shè)和拆除損失，及無(wú)法及時(shí)辦理相關(guān)證照的損失，各方可共同委托專業(yè)第三方評(píng)估確認(rèn)損失數(shù)額。

陜西省社科院政治與法律研究所副所長(zhǎng)陳波認(rèn)為，行政違法行為的法律責(zé)任一般是由做出該行政行為的行政主體承擔(dān)。若該違法行政行為是經(jīng)地方政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)決策后做出的，那么相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)其錯(cuò)誤決策行為承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任或黨政紀(jì)責(zé)任。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”

“法無(wú)明文規(guī)定不可為，法有規(guī)定必須為。作為地方政府或行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)比一般干部具有更強(qiáng)的法律意識(shí)與更嚴(yán)格的法治思維，在依法行政中做出表率，嚴(yán)格按照法律規(guī)定做行政決策。”陳波說(shuō)。

對(duì)此，陳波建議，地方政府領(lǐng)導(dǎo)要避免違法行政，除了不斷提高政治站位外，還需要強(qiáng)化行政決策的民主化、法治化程序，加強(qiáng)對(duì)行政決策的監(jiān)督和對(duì)錯(cuò)誤行政違法行為的救濟(jì)，從事前、事中、事后多方位提升行政決策的科學(xué)性。

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