“過去規劃要去辦個手續，用地要去辦個手續，至少在兩個部門間來回奔波。有的企業為了加快進度實際上是兩套班子，一套班子在跑規劃，一套班子在跑土地，苦不堪言。”

在去年9月20日的國新辦新聞發布會上，自然資源部副部長趙龍用了上面一個例子來說明過往規劃審批環節中存在的問題。“規劃許可要辦一個證，用地審批要辦一個證，企業看似拿了好幾個證件，但這些證的效用是一致的。”

當月，自然資源部下發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，試圖通過“多審合一、多證合一”改革讓群眾和企業感受到實實在在的便利。

趙龍表示，此舉意在實現兩個效果，一是便民利民，優化營商環境，降低企業制度性交易成本;二是減少行政資源的浪費，使大家有更多的精力進行政策制定和實施監管。

原有規劃過多

規劃類型過多、內容重疊沖突、審批流程復雜、地方規劃朝令夕改等問題過往被業界詬病已久，但多年未見實質性變革，為何現在可以大張旗鼓地推行“多審合一、多證合一”?

一個大的背景是，中央近期就國土空間規劃體系建設連續下發“高規格”文件，為此指明了大方向。

2019年5月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(下稱《意見》)下發。

按照《意見》，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

2019年10月31日，十九屆四中全會要求，加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線。

趙龍在上述發布會上表示，機構改革前，由于規劃職責分屬不同的部門，行政相對人需要向兩個部門分別申請城鄉規劃許可和建設用地審批，其中很多內容高度相近，客觀上存在同類事項多頭審批、重復審查、交叉審查、流程復雜等問題，增加了企業和群眾的負擔，影響了投資落地的效率。

“這次機構改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’，為改革規劃許可和用地審批創造了條件。”趙龍稱。

法律的修改也開始為國土空間規劃的推進保駕護航。

2020年1月1日開始施行的新版《土地管理法》第十八條規定：國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。

專項立法也在推進。根據《自然資源部2019年立法工作計劃》，空間規劃局研究起草《國土空間開發保護法》。同時，自然資源部積極配合全國人大有關專門委員會做好《國土空間規劃法》等立法工作。

方向雖明，誰來執行?此前，主體功能區規劃由國家發改委牽頭制定，土地利用總體規劃是原國土部主導，城鄉規劃則主要是住建部負責，政出多門難免影響效率和權威性。

2018年開始，新一輪政府機構改革組建了自然資源部，將承擔“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實施的職責。

三條紅線

2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，要求統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，到2035年，通過加強國土空間規劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。

這三條控制線與國土空間規劃是什么關系?為何要統籌劃定?

簡單理解，從國土空間規劃中，外界看到的是發展目標和愿景，主要解決怎么干的問題;而從三條控制線中，外界看到的是發展底線和紅線，主要提出哪些不能干的問題。

與原來規劃政出多門類似，三條控制線此前也分屬不同部門來劃定，由此帶來的弊端不少。

自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪在解讀上述指導意見的新聞發布會上表示，機構改革前，原環境保護部牽頭劃定陸地生態保護紅線，原國土資源部、原農業部聯合組織劃定永久基本農田，原國土資源部、住房和城鄉建設部聯合劃定城鎮開發邊界，原國家海洋局牽頭劃定海洋生態保護紅線。

截至2019年11月，京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏回族自治區共15省(區、市)生態保護紅線劃定方案已獲國務院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的開發邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

劉國洪表示，三條控制線分頭劃定，在劃定規程、技術規范和管理規定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況，對后續規范管理和嚴格監管造成不少矛盾和沖突;對落實國家重大戰略的相關建設難以避讓占用生態紅線，缺乏明確的管控規則，不利于維護三條控制線的嚴肅性。

國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實施的職責，原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責，也由自然資源部統一履行。

以后一旦三條控制線出現矛盾時，應該如何處置?

“三條控制線出現矛盾時，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田，區分自然保護地核心區和一般控制區，根據對生態功能造成的影響確定是否退出。”劉國洪稱。

關鍵詞： 國土空間