●　目前未成年人監(jiān)護(hù)制度采取親屬監(jiān)護(hù)為主、組織監(jiān)護(hù)為輔的理念。由于過分依賴家庭私權(quán)自治，而忽視了國家公權(quán)力的介入

●　國家擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，可以有多種實(shí)現(xiàn)形式，包括民政部門直接設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé);委托具有監(jiān)護(hù)能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人進(jìn)行監(jiān)護(hù)，民政部門對監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用;委托合格的民間組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)

●　雖然我國已構(gòu)建了兒童保護(hù)的基本制度框架，義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作出了一些規(guī)定。但這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實(shí)施主體、程序等缺乏具體明確的規(guī)定。因此，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護(hù)制度

7月14日，浙江杭州警方發(fā)布警情通報，淳安縣9歲女孩章子欣的遺體在寧波象山石浦海域海面上被發(fā)現(xiàn)，令關(guān)注章子欣命運(yùn)的無數(shù)網(wǎng)民痛心難受，唏噓不已。

在這個“人人都有麥克風(fēng)”的眾媒時代，未成年人的安全問題引起社會的極大關(guān)注。也有網(wǎng)民認(rèn)為，犯罪分子固然可恨，但我國在對未成年人監(jiān)護(hù)方面的漏洞不容忽視。

有專家告訴《法制日報》記者，雖然我國已經(jīng)構(gòu)建了兒童保護(hù)的基本制度框架，義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作出了一些規(guī)定。然而，目前這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實(shí)施主體、程序等都缺乏具體明確的規(guī)定。因此，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護(hù)制度，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺，填補(bǔ)兒童福利的立法空缺。

兒童悲劇頻頻發(fā)生

監(jiān)護(hù)人須擔(dān)負(fù)責(zé)任

兒童是祖國的未來、民族的希望。

為了防止未成年人因?yàn)槊撾x監(jiān)護(hù)遭受侵害，我國的民法總論、未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法都規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，除了供吃、穿、住、醫(yī)療等條件以保障未成年人得以生存和身體的健康，還包括采取有效措施以保護(hù)未成年人的安全。不過，由于法律對監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)缺乏具體的、可操作性的懲戒措施，近年來，侵害兒童基本權(quán)益的事件時有發(fā)生。

7月3日下午，有地方媒體報道稱，上市公司新城控股董事長王振華因猥褻9歲女童，在上海被采取強(qiáng)制措施。

據(jù)報道，犯罪行為發(fā)生于6月29日下午，地點(diǎn)為上海大渡河路一家五星級酒店。被猥褻的女童事后向母親打電話哭訴，其母隨即報警。

目前，女童已驗(yàn)傷情，陰道有撕裂傷，構(gòu)成輕傷。

《法制日報》記者查閱相關(guān)資料得知，新城控股總部設(shè)在上海，經(jīng)營范圍有住宅開發(fā)、商業(yè)開發(fā)與商業(yè)管理運(yùn)營。犯罪嫌疑人王振華為江蘇人，曾獲長江商學(xué)院工商管理專業(yè)碩士學(xué)位。除了擔(dān)任上海市政協(xié)委員，還是江蘇省人大代表，并在全國工商聯(lián)、上海市房地產(chǎn)商會、江蘇省工商聯(lián)等擔(dān)任一定職位，獲得過中華慈善突出貢獻(xiàn)人物等榮譽(yù)。

據(jù)涉案女子周某向警方供述，女童的母親為其朋友。事發(fā)當(dāng)天，周某謊稱帶其兩個女兒去上海迪士尼玩，將兩個女孩從江蘇帶至上海后，入住酒店。當(dāng)天王某對9歲女童實(shí)施犯罪，事后給付周某現(xiàn)金1萬元。

預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，不得讓不滿12周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)，不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住。”有網(wǎng)民認(rèn)為，犯罪嫌疑人王振華、周某固然可恨，但女童的母親作為監(jiān)護(hù)人的責(zé)任也不容忽視。

無獨(dú)有偶。家住杭州淳安縣千島湖鎮(zhèn)青溪村的章子欣，常年和爺爺奶奶住在一起。7月4日，家中兩名租客梁某華、謝某芳謊稱帶孩子赴上海當(dāng)婚禮花童，但兩人并未按約定帶回孩子。7月8日，梁某華、謝某芳二人被發(fā)現(xiàn)在寧波東錢湖投湖自殺。7月13日下午，章子欣尸體被發(fā)現(xiàn)。

有專家認(rèn)為，未成年人的認(rèn)知能力、自我保護(hù)能力等極為有限，看似安全無虞的孩子，在成長過程中充滿了太多隱患，其合法權(quán)益保護(hù)和安全保障，更多地需要監(jiān)護(hù)人負(fù)起責(zé)任、作出擔(dān)當(dāng)。

據(jù)相關(guān)專家介紹，目前未成年人監(jiān)護(hù)制度采取親屬監(jiān)護(hù)為主、組織監(jiān)護(hù)為輔的理念。由于過分依賴家庭私權(quán)自治，而忽視了國家公權(quán)力的介入，“現(xiàn)實(shí)情況卻是，家庭生活占據(jù)了未成年人的大部分時間，對其施暴的往往正是其父母”。

監(jiān)護(hù)制度逐步完善

實(shí)現(xiàn)形式多種多樣

生而不養(yǎng)，養(yǎng)而不教，是家庭責(zé)任的缺失。而現(xiàn)代社會的進(jìn)步在于，家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長卻不能單純依靠家庭，政府和社會也負(fù)有扶助、保障之責(zé)。

此前，杭州市蕭山區(qū)人民檢察院辦理過一起性侵女童案。蕭山區(qū)人民檢察院在辦理此案時，并沒有就案辦案，而是把視角放在如何及時發(fā)現(xiàn)和打擊侵害未成年人違法犯罪上，他們聯(lián)合公安、衛(wèi)計局建立了侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度，旨在第一時間發(fā)現(xiàn)犯罪，第一時間開展保護(hù)救助工作，避免未成年被害人遭受二次傷害。這個個案曾被最高人民檢察院列入未成年人司法保護(hù)十大典型案例。

隨后，杭州市人民檢察院在推廣蕭山區(qū)人民檢察院做法的基礎(chǔ)上，又聯(lián)合10多個部門出臺侵害未成年人案件強(qiáng)制干預(yù)制度。

其實(shí)，早在1986年出臺的民法通則中，就出現(xiàn)了“監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷”的法律概念，但全國剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案件并進(jìn)入司法程序的數(shù)量屈指可數(shù)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的一個重要原因就是剝奪未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)很容易，誰來接力卻是一個難題。

依據(jù)民法通則的規(guī)定，除親屬監(jiān)護(hù)外，還規(guī)定了組織監(jiān)護(hù)人，即未成年人的父母所在單位，未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門。

有專家告訴《法制日報》記者，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，由父母所在單位擔(dān)當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)人尚有可行性，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，單位與職工僅是勞動雇傭關(guān)系，再由單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人已不切實(shí)際。同樣，居委會和村委會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，既無專門經(jīng)費(fèi)也無專門人員，很難保證被監(jiān)護(hù)人健康成長。“民政部門倒可以成為合格的監(jiān)護(hù)人，但法律對此規(guī)定過于籠統(tǒng)，既沒有規(guī)定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體條件，也沒有規(guī)定相應(yīng)的程序，導(dǎo)致這一規(guī)定流于形式。”

2015年，最高法、最高檢、公安部、民政部四部門出臺的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》實(shí)施，“監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷”的案件才慢慢多了起來。

日前，一起由北京市西城區(qū)民政局提出申請的撤銷監(jiān)護(hù)人資格案，引起了社會的廣泛關(guān)注。未成年人小芳的養(yǎng)母因長期毆打辱罵小芳，強(qiáng)迫小芳撿拾廢品，法院因此判決撤銷養(yǎng)母作為小芳監(jiān)護(hù)人的資格，并指定西城區(qū)民政局為小芳的監(jiān)護(hù)人。

北京律師肖東平認(rèn)為，上述判決正是2017年10月1日實(shí)施的民法總則的一大亮點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)國家監(jiān)護(hù)職責(zé)。“與民法通則相比較，刪去了未成年人父母所在單位，而改為民政部門。此規(guī)定明確了民政部門的監(jiān)護(hù)資格，有利于民政部門發(fā)揮對監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兜底性監(jiān)督，有利于保障未成年人的合法權(quán)益。事實(shí)上，只有由國家出資，確立國家監(jiān)護(hù)制度，才符合立法精神和時代要求。”

有專家建議，國家擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，可以有多種實(shí)現(xiàn)形式，包括民政部門直接設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé);委托具有監(jiān)護(hù)能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人進(jìn)行監(jiān)護(hù)，民政部門對監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用;委托合格的民間組織承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

困難兒童亟需救助

普惠福利盡快覆蓋

另外一個不容忽視的問題是，我國的兒童福利長期屬于補(bǔ)缺型的社會福利，服務(wù)對象比較狹窄，通常局限于兒童福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的孤兒和棄嬰。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，殘疾孤兒、貧困家庭兒童、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越來越多的“特殊困難兒童”需要救助。

2013年6月27日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次，提出分層次，分類型，分標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)域，逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。

《法制日報》記者采訪得知，我國雖然出臺了多項(xiàng)法律和政策，加入了《兒童權(quán)利公約》等國際條約，制定了《中國兒童發(fā)展綱要》(2011—2020)，但迄今尚缺乏統(tǒng)一的綜合性法律，來指導(dǎo)和推動兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

1989年，第44屆聯(lián)合國大會通過《兒童權(quán)利公約》，這是第一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國際性約定，1990年9月2日生效。

截至1997年1月1日，《兒童權(quán)利公約》的締約國有188個，其中包括中國。

憲法第49條第一款也規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)”。根據(jù)憲法規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取措施保護(hù)兒童的健康成長。

有專家因此認(rèn)為，制定《兒童福利條例》，既是中國作為《兒童權(quán)利公約》締約國的責(zé)任，也是我國憲法的要求。

在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，巴福榮等34名代表提出議案，建議制定兒童福利法。議案提出，因理念、制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源投入等原因，我國的兒童福利事業(yè)還比較落后，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相適應(yīng)。建議制定兒童福利法，進(jìn)一步保障兒童福利。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會隨后認(rèn)為，代表提出制定兒童福利法的議案很重要，建議國務(wù)院有關(guān)部門抓緊制定兒童福利條例，并在立法中認(rèn)真研究代表議案中提出的問題和建議。

據(jù)相關(guān)媒體報道，在民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司兒童福利處的組織下，眾多專家經(jīng)無數(shù)次討論、修改，在2012年下半年完成了兒童福利體系的草案。

2013年4月，民政部在北京召開《兒童福利條例》框架論證會，組織專家研究論證制定《兒童福利條例》的原則、框架和基本內(nèi)容等，旨在通過立法解決兒童保護(hù)和兒童福利領(lǐng)域的突出問題，進(jìn)一步維護(hù)廣大兒童，特別是困境兒童的基本權(quán)益。

2014年3月，周洪宇等14位湖北團(tuán)代表聯(lián)名提交了一份關(guān)于盡快制定并實(shí)施《兒童福利條例》的建議。周洪宇認(rèn)為，目前的兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規(guī)范，針對分散的群體出臺相應(yīng)的政策，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。同時，涉及兒童福利的部門由于互不隸屬，政出多門，各自為政，遇到棘手的問題好像誰都可以不管，因而無法對困境兒童問題予以根源上的解決。

“只有在具備機(jī)構(gòu)和專人的情況下，才能更好地開展兒童工作。”有專家建議，《兒童福利條例》中，首先應(yīng)明確在各層級建立兒童機(jī)構(gòu)，推動人員專業(yè)化、體制化，包括社區(qū)、區(qū)縣等層級，最低一級設(shè)在社區(qū)或村莊，名為兒童服務(wù)中心，開展兒童福利服務(wù)。

2017年8月，民政部社會事務(wù)司專家組到張家港市開展《兒童福利條例》立法調(diào)研，分別調(diào)研了鎮(zhèn)(區(qū))兒童福利指導(dǎo)站、村(社區(qū))兒童福利載體以及兒童社工服務(wù)組織。

2018年9月14日，民政部在對李豐代表“關(guān)于盡快推進(jìn)困境兒童保障機(jī)制及立法的建議”作出答復(fù)時稱：近些年來，民政部與最高人民法院等部門多次召開聯(lián)席會議，積極推進(jìn)兒童福利立法，致力于構(gòu)建兒童福利案件處理程序完善工作。2015年、2016年、2017年連續(xù)3年，民政部向國務(wù)院法制辦申請，將《兒童福利條例》的制定工作列入了國務(wù)院研究類立法計劃。

然而，一部關(guān)于兒童福利的綜合性法律至今尚未出臺。

因此，也有專家呼吁：“家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長不能單純依靠家庭，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護(hù)制度。同時，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺，從根源保障兒童福利。”

制圖/李曉軍

記者 王陽

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